Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam đang ngày càng phát triển, dẫn đến hình thành ngày càng nhiều các đô thị trên cả nước. Tính đến cuối năm 2020, Việt Nam có 850 đô thị, bao gồm 2 đô thị loại đặc biệt đó là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, 22 đô thị loại I, 31 đô thị loại II, 48 đô thị loại III, 88 đô thị loại IV và 659 đô thị loại V, với tỷ lệ đô thị hóa đạt 39,3%. Sự tập trung dân số tại các đô thị ngày càng tăng dẫn tới sự quá tải cả về hạ tầng đô thị và không gian công cộng, đặc biệt là 2 đô thị lớn, là Thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội. Vì vậy đã tạo ra các áp lực lớn về hạ tầng đô thị như: nhà ở, giao thông đô thị và không gian công cộng đô thị… Trong khi đó quỹ đất xây dựng đô thị ngày càng cạn kiệt, các không gian xanh, không gian công cộng ngày càng bị thu hẹp. Vì thế, để đáp ứng các nhu cầu đó thì đô thị phải tận dụng cả về chiều cao lẫn chiều sâu của không gian đô thị.

Không gian ngầm trước chợ Bến Thành sau khi tuyến metro số 1 hoàn thành (Nguồn: PGS.TS. Lưu Đức Hải - “Đô thị ngầm và không gian ngầm đô thị” - NXB Xây dựng, 2012).

Phát triển không gian ngầm đô thị tại Việt Nam

Trước đây, không gian ngầm đô thị chỉ được quan tâm như là nơi có tài nguyên nước ngầm và cũng là nơi đặt hệ thống đường ống cấp nước và đường cống thoát nước, bao gồm cả các cống hộp thay thế cho các kênh mương. Chỉ có một số cáp điện và viễn thông được chôn riêng rẽ và rất nông, dễ gặp sự cố. Để khắc phục tình trạng không an toàn và mất mỹ quan của các tuyến dây điện và viễn thông treo ngổn ngang dọc theo các đường phố, các đô thị lớn đã thực hiện một số dự án “ngầm hóa" nhằm gom chúng vào các đường ống chất dẻo chôn xuống lòng đất và một số đoạn hào kỹ thuật ngắn, nhưng kết quả chưa được nhiều. Gần đây, vấn đề không gian ngầm đô thị ở nước ta đã được quan tâm nhiều hơn khi có các dự án hầm vượt cho người đi bộ, hầm đỗ xe, hầm vượt cho xe cơ giới qua các nút giao cắt, hầm Thủ Thiêm vượt sông Sải Gòn (dài 1.490m dành cho 6 làn xe)...

Một số cuộc hội thảo về quy hoạch không gian ngầm đã được tổ chức trong các năm 2008, 2009 và 2012. Cuộc hội thảo “Quy hoạch và quản lý phát triển không gian ngầm đô thị” được tổ chức tại Thành phố Hồ Chí Minh vào ngày 28/7/2012 do Tổng hội Xây dựng Việt Nam phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, UBND Thành phố Hồ Chí Minh và Hội Không gian ngầm và Hầm quốc tế đồng tổ chức đã thu hút được nhiều nhà quy hoạch không gian ngầm đô thị, nhà khoa học, nhà quản lý, nhà đầu tư, các hội nghề nghiệp... trong và ngoài nước. Có thể nói đó là cuộc hội thảo đầu tiên ở nước ta bàn sâu về đô thị ngầm và quy hoạch không gian ngầm đô thị.

Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 có một số điều khoản đề cập đến không gian ngầm và công trình ngầm đô thị. Năm 2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 39/2010 về quản lý không gian ngầm đô thị. Cuốn sách “Quy hoạch xây dựng công trình ngầm đô thị” (2011) đã bước đầu hệ thống hóa các kiến thức cơ bản và giới thiệu khung pháp lý về công trình ngầm và không gian ngầm, thúc đẩy kịp thời việc khai thác không gian quan trọng này để phát triển đô thị nước ta. Viện Kiến trúc quy hoạch đô thị nông thôn - Bộ Xây dựng đã hoàn thành đề tài “Nghiên cứu hướng dẫn thiết kế quy hoạch không gian ngầm lồng ghép trong đồ án quy hoạch đô thị” (2012). Cuốn sách “Đô thị ngầm và không gian ngầm đô thị” (2012) đã đề cập toàn diện về các vấn đề có liên quan đến không gian ngầm đô thị như: Không gian ngầm đô thị; Đô thị ngầm; Tàu điện ngầm; Bãi đỗ xe ngầm; Hạ tầng kỹ thuật ngầm; Hạ ngầm đường dây, đường cáp đi nổi tại các đô thị; Công trình phòng thủ ngầm; Khảo sát, thiết kế công trình ngầm đô thị; Thi công xây dựng công trình ngầm đô thị; Quản lý sử dụng đất không gian ngầm đô thị và rủi ro trong xây dựng công trình ngầm đô thị.

Quy hoạch không gian ngầm đô thị trong các định hướng, chiến lược quốc gia

Ở Việt Nam tuy chưa ban hành “Chiến lược phát triển đô thị”, song “Nghiên cứu Chiến lược phát triển đô thị” đã được Bộ Xây dựng phối hợp với Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) (dự án VIE.94.006, 1994 - 1995).

“Định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050” được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 445/QĐ-TTg, ngày 7/4/2009. Định hướng nêu lên yêu cầu đồng bộ, hiện đại về hạ tầng kỹ thuật tùy theo mức độ của từng đô thị và khai thác sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, đất đai, ngăn chặn tình trạng phát triển đô thị lan tỏa thiếu kiểm soát, giữ gìn các giá trị văn hóa lịch sử. Tuy không gian ngầm đô thị chưa được đề cập đến trong Định hướng nhưng đối với các đô thị trực thuộc Trung ương thì quy hoạch tổng thể phát triển đô thị đã bao gồm quy hoạch không gian ngầm (Điều 25, Luật Quy hoạch đô thị, 2009).

Không gian ngầm đô thị được đưa vào quy hoạch từ năm 2007, khi Viện Quy hoạch xây dựng Thanh Hóa cùng với Louis Berger Group điều chỉnh Quy hoạch tổng thể thành phố Thanh Hóa đã được phê duyệt từ năm 1999, với tầm nhìn đến 2020. Những năm gần đây, quy hoạch không gian ngầm trở nên cấp bách đối với Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, trong bối cảnh cần triển khai các dự án bãi đỗ xe ngầm, các dự án phát triển tàu điện ngầm, các nhu cầu cải tạo khu thương mại trung tâm mà vẫn bảo tồn được cảnh quan đặc sắc vốn có... Thành phố Đà Nẵng cũng đã phê duyệt quy hoạch chi tiết bãi đỗ xe ngầm tại khu vực rộng 2,5ha trong Công viên 29/3 (2012).

Đánh giá hệ thống công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm đô thị tại Việt Nam

Điều kiện kinh tế của Việt Nam còn gặp nhiều khó khăn, nhiều đô thị mới chỉ quan tâm đến việc đầu tư xây dựng một số các công trình như các tuyến đường dây dẫn điện, cáp quang, đường dây thông tin liên lạc, đường dẫn dầu, các đường ống cấp, thoát nước… và được thể hiện trên bản đồ tổng hợp đường dây đường ống trong đồ án quy hoạch đô thị.

Đã có một số văn bản pháp quy quy định về không gian ngầm đô thị được ban hành như: Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12 ngày 17/6/2009 của Quốc hội khóa XII; Nghị định số 39/2010/NĐ-CP ngày 7/4/2010 của Chính phủ về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị; Thông tư số 11/2010/TT-BXD ngày 17/8/2010 của Bộ Xây dựng về hướng dẫn quản lý cơ sở dữ liệu công trình ngầm đô thị; Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia QCVN 01:2019/BXD về Quy hoạch xây dựng, tuy nhiên trong quá trình quy hoạch không gian ngầm đô thị còn gặp nhiều bất cập.

Khoản 1 điều 10 của Nghị định 39/2010/NĐ-CP của Chính phủ: Về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị đã nêu Quy hoạch không gian xây dựng ngầm đô thị là một nội dung của đồ án quy hoạch đô thị. Song do tính chất đặc thù của công trình ngầm nên rất cần cần có một hệ thống công cụ pháp lý để hướng dẫn thực hiện quy hoạch không gian ngầm đô thị.

Công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm đô thị bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định kỹ thuật (quy chuẩn, tiêu chuẩn). Khung pháp lý về quy hoạch gồm hai phần, đó là lập quy hoạch và tổ chức thực hiện quy hoạch. Hiện nay khung pháp lý này đã bao quát được các vấn đề về quy hoạch không gian ngầm, nhưng vẫn cần được cụ thế hóa, bổ sung và hoàn thiện.

Khoảng trống trong công tác quản lý không gian ngầm dẫn đến công tác bồi thường tái định cư cũng như định giá đất để thực hiện quy hoạch còn gặp nhiều khó khăn:

- Tại điều 53 Hiếp pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, các tài nguyên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư quản lý là tài sản công thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Điều 197 Luật Dân sự số 91/2015/QH13 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Cũng trong Luật Dân sự khoản 2 điều 175 quy định: “Người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất phù hợp với quy định của pháp luật và không được làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của người khác. Người sử dụng đất chỉ được trồng cây và làm các việc khác trong khuôn viên đất thuộc quyền sử dụng của mình và theo ranh giới đã được xác định; nếu rễ cây, cành cây vượt quá ranh giới thì phải xén rễ, cắt, tỉa cành phần vượt quá, trừ trường hợp có thỏa thuận khác”. Tuy nhiên trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không có quy định nào về sử dụng không gian dưới mặt đất.

- Một số điều của Luật Dân sự như Điều 268 về nghĩa vụ bảo đảm an toàn đối với công trình liền kề, hay Điều 273, 274 về quyền sử dụng hạn chế các bất động sản liền kề, các Điều 275, 276, 277 về đi qua bất động sản liền kề nên cụ thể hóa như thế nào cho thích hợp với công trình ngầm? Vấn đề quyền ưu tiên phát triển cho một số chủng loại công trình ngầm và dành không gian ngầm dự trữ cho nhu cầu tương lai cũng cần được quy định rõ về pháp lý.

- Hành lang pháp lý dành cho các công trình ngầm còn thiếu những quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với các công trình ngầm độc lập mà chủ sở hữu không có quyền sử dụng ngầm nằm đan xen với phần ngầm của công trình trên mặt đất (như đường dây, đường trên mặt đất; xác định quyền và cấp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các công trình ống ngầm đan xen với móng, tầng hầm của các tòa nhà)...; mới chỉ có tầng hầm của công trình trên mặt đất được cấp chứng nhận quyền sử dụng đất.

- Chưa có các quy định về địa dịch (quyền đi qua, cấp điện, cấp nước, mở lỗ thông gió…) để xử lý các vấn đề phát sinh trong sử dụng đất công trình ngầm. Có thể nói nếu không có quy định cụ thể thì sẽ dẫn đến việc thu, bồi thường tiền sử dụng đất không được rõ ràng. Cho dù đã có Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và Nghị định số 06/2020/NĐ-CP ngày 03/1/2020 về sửa đổi, bổ sung điều 17 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Nhưng lại không quy định về việc thu tiền thuế đất để xây dựng công trình ngầm là phần ngầm của công trình trên mặt đất, cho dù các công trình ấy có xây dựng sâu dưới lòng đất hàng chục mét cũng không được quy định. Chính vì vậy dẫn đến việc khó khăn trong công tác định giá đất của thửa đất trên bề mặt.

- Ngoài ra, việc thu hồi, giải phóng mặt bằng xây dựng công trình ngầm cũng chưa được quy định trong khi đó hàng loạt các dự án đã được triển khai như hệ thống tàu điện ngầm, bãi đỗ xe ngầm... tại Thành phố Hồ Chí Minh và tại Hà Nội. Quy hoạch mạng lưới Metro Thành phố Hà Nội với 8 tuyến theo Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt tại Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 cũng cần quan tâm đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để xây dựng công trình ngầm.

- Thiếu quy định cụ thể công trình nào được phép xây dựng tầng hầm. Vì vậy sẽ dẫn tới thiếu rõ ràng trong việc người dân và tổ chức mong muốn sử dụng, xây dựng phần ngầm. Chưa có quy định cụ thể để quy định công trình ngầm được phép xây dựng với độ sâu bao nhiêu. Các công trình trên mặt đất khi xây dựng chiều cao công trình đã được quy định trong quy hoạch, xong chiều sâu của các công trình ngầm lại không được nêu trong quy hoạch dẫn đến việc các công trình khi được phép xây dựng phần ngầm thì chưa có khung pháp lý quản lý phần ngầm.

- Chưa có định hướng chính sách để xây dựng hệ thống bản đồ và cơ sở dữ liệu về công trình ngầm có ứng dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phục vụ cho công tác lập quy hoạch không gian ngầm đô thị. Hiện nay ngay cả 2 đô thị đặc biệt như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh cũng chưa xây dựng được bản đồ các công trình ngầm và dữ liệu công trình xây dựng ngầm đô thị. Chỉ có một số khu vực nhỏ bước đầu đã xây dựng được bản đồ không gian ngầm điển hình là không gian ngầm của tuyến metro trước chợ Bến Thành. Nguyên nhân chính là do chưa có quy định cụ thể, công tác đo đạc, bản đồ còn phân tán tại các cơ quan khác nhau và địa điểm khác nhau dẫn đến việc quản lý khó khăn, thiếu gắn kết, thiếu quy định về bản đồ sử dụng đất công trình ngầm của đô thị.

- Thiếu cơ chế chính sách chiến lược để phát triển quy hoạch không gian ngầm đô thị để đưa khai thác sử dụng đất không gian ngầm và chưa gắn kết được với không gian công cộng trên mặt đất: Để xây dựng và khai thác không gian ngầm đô thị một cách khoa học, hợp lý và hiệu quả lâu dài đòi hỏi chúng ta phải xây dựng được hệ thống chiến lược riêng cho từng quy hoạch sử dụng đất cho không gian ngầm khác nhau. Xây dựng cơ chế khuyến khích thu hút đầu tư xây dựng công trình ngầm từ trong và ngoài nước thông qua việc quy hoạch các không gian ngầm công cộng kết hợp với các công trình ngầm thương mại, dịch vụ để thúc đẩy thị trường bất động sản gắn với công trình ngầm.

Một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm đô thị tại Việt Nam

Để hoàn thiện công cụ pháp lý cho công tác quy hoạch không gian ngầm tại Việt Nam, một số giải pháp sau đây cần sớm được triển khai:

- Cần đưa ra các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với các công trình ngầm độc lập. Từng bước đưa vào các quy định về địa dịch để xử lý các vấn đề phát sinh trong sử dụng đất công trình ngầm. Xây dựng chính cách quy định về việc thu tiền thuế đất để xây dựng công trình ngầm. Đồng thời xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất riêng.

- Điều 17 Hiến pháp nước ta quy định “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, vùng trời... đều thuộc sở hữu toàn dân”. Để phát triển không gian ngầm thì sắp tới khi sửa đổi Luật Đất đai, cần quy định rõ tài nguyên trong lòng đất bao gồm cả không gian ngầm. Tài nguyên đó khi được khai thác sử dụng thì sẽ trở thành tài sản.

- Có chính sách phối kết hợp cả về nội dung và thời điểm thực hiện của các dự án có liên quan đến không gian ngầm đô thị ngay từ bước lập quy hoạch đô thị và thực hiện đồng bộ khi triển khai thực hiện theo quy hoạch được duyệt. Đồng thời xây dựng khung pháp lý về tổ chức thực hiện quy hoạch không gian ngầm đô thị, chính sách liên kết giữa các ngành và các khu vực lân cận.

- Quy định rõ quyền sử dụng đất cho người được giao đất. Quy định rõ chiều sâu được sử dụng cho từng khu vực. Trong trường hợp người sử dụng đất có nhu cầu cần xây dựng sâu hơn thì phải được cấp phép của cơ quan quản lý về quy hoạch đô thị. Trong trường hợp được phép xây dựng thì người sử dụng đất phải trả phí cho phần ngầm và phần không gian vượt quá phạm vi cho phép và phải được quy định cụ thể cho nội dung này.

- Từng bước xây dựng hệ thống bản đồ và cơ sở dữ liệu công trình ngầm cho ứng dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) từng đô thị và từng khu vực riêng.

- Trong đồ án quy hoạch cần phải có quy định quản lý quy hoạch không gian ngầm như làm rõ phạm vi, quy mô cần quản lý, khu vực xây dựng không gian công cộng, hệ thống giao thông ngầm, hệ thống tuynen, hào kỹ thuật.

- Đối với hệ thống giao thông ngầm: Cần quy định cụ thể hành lang sẽ xây dựng các tuyến giao thông ngầm và hành lang an toàn. Các điểm kết nối với không gian giao thông phía trên mặt đất.

- Đối với hệ thống tuynen, hào kỹ thuật: Cần xác định vị trí trên mặt bằng, kích thước các tuynen, hào kỹ thuật, các loại đường dây, đường ống được đặt trong tuynen, hào kỹ thuật, khoảng cách giữa các đường dây đường ống trên mặt bằng và theo chiều đứng. Từ đó đưa ra khoảng cách an toàn để xây dựng đối với các công trình ngầm khác cũng như các công trình trên mặt đất.

- Đưa ra các chính sách để thu hút nguồn vốn xã hội hóa cho công tác lập và thực hiện quy hoạch không gian ngầm. Trên cơ sở chiến lược, quy hoạch sử dụng đất không gian ngầm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì cần thêm các chính sách để thu hút các nhà đầu tư trong cũng như ngoài nước cho các dự án không gian ngầm theo các hình thức như BT, BOT theo quy định hiện hành.

- Từ khi Luật Kiến trúc được ban hành “Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị” đã được thay thế bằng “Quy chế quản lý kiến trúc đô thị”. Điều này đã xuất hiện một tồn tại khác trong quản lý quy hoạch đô thị theo đồ án quy hoạch được duyệt nhằm thực hiện Luật Quy hoạch đô thị. Vì thế, các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền cần xem xét việc ban hành “Quy chế quản lý quy hoạch đô thị” theo Luật Quy hoạch đô thị, tương ứng với “Quy chế quản lý kiến trúc đô thị” được thực hiện theo Luật Kiến trúc, trong đó có nội dung quản lý quy hoạch không gian ngầm đô thị.

PGS. TS. Lưu Đức Hải (Nguyên Cục trưởng Cục Phát triển đô thị - Bộ Xây dựng)